U premišljanjima o tome kako treba graditi modernu lokalnu upravu
Hrvatske 21. stoljeća zanimljivo je pogledati iskustva Sjedinjenih Američkih
Država. Eksperimentirajući već preko 200 godina s različitim oblicima lokalne
uprave, tog bitnog elementa za ekonomski i politički razvoj svake zemlje,
razrađeno je nekoliko operativnih modela, koji svojim oblicima zasigurno
mogu pomoći i nama u razrješavanju mnogobrojnih pitanja oko ustrojstva
uprave općina te malih i velikih gradova, a također i razvijanja kvalitetnih
odnosa na relacijama gradsko vijeće-poglavarstvo-gradonačelnik (odnosno
općinsko vijeće-općinsko poglavarstvo-načelnik općine). Jer – kvalitetna
lokalna uprava neophodan je preduvjet uspješnog gospodarskog i demokratskog
razvoja.
Ono što prosječnog evropskog promatrača zapanjuje jest činjenica kako centralna državna administracija i zakonodavstvo SAD nisu propisima odredili jedinstveni oblik svoje lokalne uprave i njeno strogo ustrojstvo, tako da se lokalna uprava unutar samih SAD može promatrati komparativno.
Najjednostavniji oblik lokalne uprave – koji podrijetlo valjda vuče još iz stare Grčke – jest neposredna demokracija koja postoji u nekim državama Nove Engleske: jednom na godinu svi stanovnici s pravom glasa se sastanu, i onda odlučuju o porezima i rashodima općine, utvrđuju lokalnu politiku i biraju funkcionare! Dakle, okupe se svi na trgu ili u nekoj većoj zgradi i onda idemo: hoćemo li novu školu ili novu cestu, ili ćemo ukinut porez pa nećemo ništa… Naravno, sustav ovakve neposredne demokracije je moguće primjenjivati samo u malim općinama, no postoji i verzija gdje se sastaju samo predstavnici pojedinih užih teritorijalnih jedinica, što se primjenjuje u većim mjestima.
Neki oblici lokalne uprave SAD imaju osnov u lokalnoj upravi Engleske, kolijevke selfgovernmenta. Zato, prvo pogledajmo uzor! Osnovna karakteristika tradicionalne lokalne uprave u Engleskoj je supremacija predstavništva građana, vijeća u odnosu na izvršne organe. Vijeće se bira na tri godine, ima od 20 do 150 članova i uopće nema užeg kolektivnog tijela tipa poglavarstva! Vijeće bira predsjednika, a u većim jedinicama načelnika, no njegov položaj je dosta slab – većina rada se odvija u odborima, koji često postaju centri kumulacije utjecaja, a njima predsjednik vijeća ne rukovodi. Upravne funkcionare općine ili grada postavlja direktno vijeće, a samo vijeće može i svoj sastav dopunjavati imenovanjem, tj. kooptiranjem mjesnih uglednih pojedinaca. Broj kooptiranih vijećnika može biti i do 1/4 ukupnog broja vijećnika, a zanimljivo je i da svi odbori osim financijskog mogu imati do trećine članova koji nisu članovi vijeća. No, vratimo se upravi SAD!
U Sjedinjenim Državama navedeni engleski sustav je izmijenjen i to u dva oblika koji se zovu sistem slabog načelnika i sistem jakog načelnika.
Sistem slabog načelnika naslijeđe je engleske tradicije uz jednu iznimku – i tkz. slabog načelnika biraju direktno birači, a ne vijeće. Smatra se da ovaj sustav traži jakog i sposobnog čovjeka na položaju načelnika, kako bi svojim osobnim kvalitetama nadoknadio nedostatak formalnih ovlasti.
Sistem jakog načelnika – danas najrašireniji sistemi lokalne
uprave u SAD – i formalno daje načelniku velike ovlasti. Načelnik, mayor,
koji se neposredno bira na izborima, postavlja sve službenike, predlaže
program rada i budžet, ima veto na odluke vijeća i smatra se šefom uprave.
Zanimljivo je da uz njega obično predviđaju i »općeg upravnika«. Naime,
kako je načelnik političar, pragmatični Amerikanci uveli su još jedno radno
mjesto – čovjeka koji stoji uz gradonačelnika kao čisti profesionalac i
pomaže mu u obavljanu njegovih dužnosti!
Najzanimljiviji oblik lokalne uprave u SAD je sustav gradskog administratora,
city managera. Naime, pokušalo se iskustva iz privrede, godinama razvijane
metode upravljanja velikim poduzećima, iskoristiti u građenju lokalne uprave,
posebno upravljanja gradovima.
Prvo je uvedena odborska forma lokalne uprave, pri kojem birači biraju na 2-4 godine odbor, obično od pet članova, od kojih svaki član preuzima neposredno rukovodstvo jednim odjelom gradske uprave, poput direktora sektora u nekom poduzeću ili banci. Sustav nema ni skupštine, ni vijeća, ni predsjednika ni tajnika – samo pet ljudi od koji svaki rukovodi svojim dijelom uprave, a koordinacija je prepuštena međusobnom dogovoru samih »direktora«. Mora se priznati kako je u ovom sustavu veoma lako biračima odgovoriti na pitanje da li je i tko odgovoran za rad ili nerad nekog odjela gradske uprave!
Kasnijim razvojem dodana je i funkcija »generalnog direktora«, city managera, odgovornog odboru, čime je sustav gradskog administratora dobio razvijeniji oblik. Odbor je i dalje ostao mali, sastavljen od neprofesionalaca koji uzimaju u službu renomiranog upravnog službenika, profesionalca, nestranačku i stručnu osobu – sve to na način vrlo sličan onome kad upravni odbor neke tvrtke zapošljava novog generalnog direktora! Administrator po dobivanju posla efektivno vodi cijeli grad, daje prijedloge razvoja i sl. Služba city managera je često duža od mandata vijeća, jer mandat city managera nije ograničen vremenski – »generalni direktor grada« je u biti uposlenik i funkcija mu prestaje otkazom jedne ili druge strane, nakon čega će se uspješan city manager natjecati za službu u nekom novom gradu. Ukratko – city manager je gradonačelnik po zanimanju!
Iz prakse lokalne uprave SAD zanimljivo je još spomenuti kako su gomile gradskih funkcija neposredno izborne, čak i u sustavu city managera.
Naime, u SAD se često na lokalnim izborima direktno biraju suci mjesnih sudova, šef policije – sheriff (redarstvo je u nadležnosti lokalne uprave!), izborna znaju biti i mjesta lokalnog tužitelja, matičara, geometra, blagajnika, školskog nadzornika, poreznika, procjenitelja pa čak i mrtvozornika, te čitav niz drugih jednako »političko bitnih« funkcija, što sve daje šansu lokalnim strankama za nadasve bogatu i veselu političku borbu, te ostavlja dovoljno položaja zaslužnim stranačkim dužnosnicima…
Kada komparativno pogledamo američku i našu praksu lokalne uprave – vidno je kako Amerikanci puno veću važnost daju funkciji gradonačelnika i to na način da je gradonačelnik u daleko najvećem broju lokalnih jedinica neposredno biran, što mu svakako daje neovisniji položaj u odnosu na vijeće ili odbor.
Također, uobičajeno je izbornim funkcionarima – dakle stranačkim ljudima
koji dolaze na položaje u lokalnoj upravi – pridodati administratora, upravnog
službenika profesionalca koji će pripomoći u obavljanju stručnih poslova.
Zasigurno bi neka od navedenih rješenja, isprobana u tisućama američkim
mjesta i gradova tijekom proteklih 200 godina, mogla – naravno uz
dužnu prilagodbu – biti putokaz u daljnjem razvoju lokalne uprave u Hrvatskoj.
Goran Vojković
Podaci o lokalnoj upravi SAD preuzeti iz knjige: Pusić-Ivanišević-Pavić-Ramljak: Upravni sistemi, Zagreb 1988.